В предисловии к вышедшему в начале 2009 г. сборнику выступлений полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации был дан краткий анализ становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, форм участия его в рассмотрении той или иной категории дел, а также помещены тексты выступлений с приложением решений по делам, рассмотренным с его участием с ноября 2005 г. по июль 2008 г.
Настоящий сборник продолжает публиковать выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации. В нем помещены тексты 19 выступлений за период с ноября 2003 г. по ноябрь 2005 г.
В предисловии анализируются некоторые аспекты содержания выступления полномочного представителя, его примерная структура и сложившаяся практика работы с доказательствами.
Следует заметить, что о речах сторон в гражданском и уголовном процессах написано достаточно много, они являются предметом исследования ученых издавна. О том, что должно представлять собой выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, в каком бы качестве он ни выступал, научных разработок не существует.
Правовые основы содержания выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, на наш взгляд, заложены как в самой Конституции Российской Федерации (статьи 118, 119, 122, 123, 125, 128), так и в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ о КС).
Так, в ч. 3 ст. 3 ФКЗ о КС определено, что Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, следовательно, и выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации должно основываться на вопросах права. Полномочный представитель Президента Российской Федерации должен, как и сам Конституционный Суд Российской Федерации, воздерживаться от ссылок, без особой необходимости, на доказательства, основанные на фактических обстоятельствах, исследование которых входит в компетенцию других судов и органов.
В выступлении полномочным представителем Президента Российской Федерации непременно учитываются принципы конституционного судопроизводства, установленные в гл. IV ФКЗ о КС. Важнейшим из них является независимость. В соответствии с этим принципом, какое бы то ни было вмешательство в деятельность Конституционного Суда Российской Федерации не допускается и потому сам факт и такт выступления должны подчеркивать, что излагается позиция одного из участников конституционного процесса, в котором главная и определяющая роль принадлежит Конституционному Суду.
Выступление строится с учетом состязательности процесса и гарантированного законом (ст. 35) равноправия сторон. Конституционный процесс не предусматривает ограничений во времени выступления сторон и предоставляет им равные возможности по отстаиванию своей позиции. Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в зависимости от рассматриваемого вопроса занимает по времени от 20 минут до двух часов и более1. Правда, порядок выступлений представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый в Конституционном Суде РФ федеральный закон, сложился таким образом, что полномочный представитель Президента Российской Федерации выступает после представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации. В этом случае, если аргументация позиций всех представителей стороны совпадает, полномочный представитель Президента Российской Федерации, как правило, воздерживается от повторения уже приведенных доводов и выступает коротко, лишь дополняя позицию стороны новыми аргументами и доказательствами2. Такой «обычай» позволяет ему учесть доводы других участников процесса и при необходимости ответить на них.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации учитывает, что ФКЗ о КС (ст. 62) запрещает сторонам и их представителям использовать свои выступления в Конституционном Суде Российской Федерации для политических заявлений и деклараций, допускать оскорбительные высказывания в адрес государственных органов, общественных объединений, участников процесса, должностных лиц и граждан. Выступление готовится с учетом установленных ст. 86 ФКЗ о КС пределов проверки Конституционным Судом Российской Федерации соответствия Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними. Содержание выступления ориентируется и на требования, предъявляемые к решению Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 74 ФКЗ о КС). Излагаемая позиция полномочного представителя Президента Российской Федерации как бы предполагает одно из возможных решений Конституционного Суда Российской Федерации, которое в силу ст. 79 ФКЗ о КС является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Можно отметить, что в течение почти пятнадцати лет деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации выработалась определенная структура его выступлений. Как правило, они состоят из нескольких частей и в какой-то мере напоминают структуру решения Конституционного Суда Российской Федерации. При подготовке выступления используется практически весь арсенал научных методов исследования. Особое место занимают логический, исторический, диалектический и сравнительно-правовой методы доказывания.
В первую очередь полномочный представитель Президента Российской Федерации высказывает мнение о предмете обращения, принятого к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации, поскольку не всегда нормы закона, перечисленные и оспариваемые заявителем, могут быть Судом отнесены к предмету рассмотрения3. В некоторых случаях он подвергает сомнению основания принятия к рассмотрению обращения, ставит вопрос о том, надлежащий ли заявитель по делу.
В большинстве выступлений полномочный представитель Президента Российской Федерации анализирует историю развития правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным актом, приводит аргументы из «досье»4 этого нормативного акта или его отдельных норм. Такой анализ позволяет выявить и показать волю (намерение) законодателя, контекст и обстоятельства принятия оспариваемого нормативного акта. Оспариваемые нормы рассматриваются в неразрывной связи с нормами иных законов, имеющих отношение к обозначенной проблеме, и, конечно же, в соотношении с нормами Конституции Российской Федерации. Так, например, в связи с возникшей неопределенностью в вопросе о подсудности дел по рассмотрению нормативных актов Правительства Российской Федерации и проверкой конституционности в связи с этим норм ГПК РФ полномочный представитель Президента Российской Федерации в своем выступлении на заседании Суда особое внимание уделил анализу правовой природы нормативных актов Правительства Российской Федерации и доказал, что практика, сложившаяся в судах общей юрисдикции на основании применения оспариваемых норм ГПК РФ, противоречит целому ряду норм Конституции Российской Федерации5.
Оценивая конституционность положений ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», полномочный представитель Президента Российской Федерации свои доказательства построил в основном на историко-правовом анализе этой нормы и ее применении на практике. В результате он сделал вывод, что оспариваемая заявителями норма не приводит к нарушению конституционных прав на пенсионное обеспечение заявителей. Вместе с тем в заключительном слове он высказал предложение о необходимости совершенствования пенсионного законодательства в отношении северян6.
Лингвистический анализ текста оспариваемого Федерального закона «О национально-культурной автономии» был использован полномочным представителем Президента Российской Федерации в доказательство того, что обжалуемые заявителями положения Закона не содержат положений о принуждении к вступлению в общественное объединение, а напротив, во взаимосвязи с другими нормами этого Закона обеспечивают право каждого самостоятельно и добровольно принимать решение о формах и видах создаваемых ими объединений7.
Сопоставительный анализ конституционных и законодательных норм был положен в основу доказательств того, что нет правовых оснований считать неконституционными положения Земельного кодекса Российской Федерации, которые регулируют вопросы собственности иностранных граждан, юридических лиц и лиц без гражданства на землю8.
Анализируя выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, можно отметить, что нередко он представляет альтернативные доказательства, оставляя право выбора использования их при принятии решения Конституционному Суду. Так, например, выступая по делу «О Земельном кодексе Российской Федерации»9, полномочный представитель достаточно убедительно доказывает возможность принятия решения о прекращении производства по запросу Мурманской областной Думы о признании Земельного кодекса Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации в целом ввиду недопустимости запроса в этой части. И одновременно полномочный представитель приводит аргументированные доказательства, что процедура принятия Земельного кодекса Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, основывая их на анализе материалов «досье» по принятию этого Закона в системной связи с нормами законов, регулирующих порядок принятия нормативных актов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В обоснование своих доказательств полномочный представитель Президента Российской Федерации использует и доктринальный подход10.
Выступление основывается на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, в которых уже давалась та или иная оценка норм, аналогичных оспариваемым11.
Анализируется и приводится в подтверждение занимаемой позиции международная практика по решению подобных вопросов органами конституционного правосудия и Европейским судом по правам человека. Делается ссылка и на сложившуюся правоприменительную практику.
Итоговая часть выступления, как правило, состоит из обращения полномочного представителя Президента Российской Федерации к Конституционному Суду Российской Федерации признать оспариваемые положения не противоречащими Конституции Российской Федерации или не соответствующими ей.
Каждая из приведенных составляющих выступления разрешает определенные вопросы. В то же время фактором, влияющим на содержание его выступления, является вид конституционного судопроизводства, в котором рассматривается вопрос, отнесенный к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также в каком качестве в нем принимает участие полномочный представитель Президента Российской Федерации.
Особым жанром выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации является заключительное слово. В нем он в концентрированной форме формулирует свое видение возможного решения обсуждаемой проблемы, а также позицию представляемого им Президента Российской Федерации – гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод граждан. В заключительном слове он может ссылаться и на доказательства, дополнительно выявленные в судебном заседании.
Сущностью любого выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации является обозначение и анализ доказательств, положенных им в обоснование своей позиции. Естественно, что при этом он также руководствуется нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», хотя в нем в отличие от уголовного или гражданского процесса отсутствуют конкретные правовые нормы, определяющие понятие доказательств, предмет доказывания, относимость, допустимость доказательств, их оценка.
В отличие от других видов судопроизводства в конституционном производстве доказательства специфические. Они направлены не на установление фактических обстоятельств, а на обоснование правовой оценки тех или иных нормативных актов, выявление конституционноправового смысла оспариваемых норм. В этом плане большая роль в качестве доказательств отводится документам, доктринальным источникам, экспертным заключениям12, аналитическим материалам, имеющейся практике решения подобных вопросов конституционными судами иных стран, объяснениям специалистов, материалам «досье» принятия закона или иного нормативного акта13.
Наряду с выявлением конституционно-правового смысла оспариваемых норм доказыванию, исходя из норм ФКЗ о КС, подлежат практически все обстоятельства, позволяющие Конституционному Суду Российской Федерации принять поступившее обращение к рассмотрению и рассмотреть его в публичном заседании с вынесением итогового решения в виде Постановления. К таким обстоятельствам относятся, например, вопросы определения надлежащего субъекта обращения, формы оспариваемого нормативного акта, его действия во времени, подведомственности Конституционному Суду поставленных в обращении вопросов, соотношения их с нормами Конституции Российской Федерации, нарушает ли оспариваемый акт права и свободы граждан, имеется ли неопределенность в соотношении оспариваемого акта с Конституцией Российской Федерации и т. д. Вопросы доказывания в конституционном судопроизводстве уже являлись предметом рассмотрения в работах ряда ученых14.
В отстаивании своих доказательств и подтверждении их достоверности немалое значение имеет умелое формирование полномочным представителем Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации своих вопросов к другим участникам процесса15. Вопросы и ответы на них, к сожалению, не приводятся в настоящем сборнике в связи с тем, что они значительно увеличили бы его объем. Вместе с тем полагаю, что процедура вопросов-ответов, предусмотренная ст. 62 ФКЗ о КС, является очень важной, она позволяет конкретизировать и уточнять суть представляемых участниками процесса доказательств.
Достаточная обоснованность выступлений полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, представленных им доказательств оценки конституционности оспариваемых норм или, наоборот, их неопределенности, которая приводит к нарушениям прав и свобод человека и гражданина, подтверждается тем, что его позиция полностью или в основном совпала с оценкой Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в вынесенных им решениях по пятнадцати из девятнадцати дел, помещенных в данном сборнике. По четырем делам позиции разошлись16.
Полномочный представитель, участвуя в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, способствует осуществлению деятельности Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.
И все же основная роль в процессе доказывания принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, который собирает, исследует и оценивает доказательства. И хотя в ФКЗ о Конституционном Суде Российской Федерации прямо не сказано о том, что никакое доказательство, кем бы оно ни предоставлялось, не имеет для Суда заранее установленной силы, это следует из самой природы Конституционного Суда Российской Федерации и принципов его деятельности, о которых было сказано выше.
В. К. Боброва,
к. ю.н., заслуженный юрист Российской Федерации